Kirjoittaja: Anna-Kaisa Kuusisto-Arponen
Kysymys lapsen edun huomioimisesta Maahanmuuttoviraston (Migri) tekemissä oleskelulupa- ja perheenyhdistämispäätöksissä on noussut kiivaaseen keskusteluun viime viikkojen aikana. Erityisesti Helsingin Sanomien artikkeli (5.6.) irakilaisperheen tilanteesta käynnisti sosiaalisessa mediassa kuohuntaa. Perheen tilanteen tukemiseksi perustettiin nopeasti kansalaisadressi, johon kertyi muutamassa päivässä kymmeniätuhansia nimiä.
Migrin omassa vastineessa todetaan, että kaikissa lapsia ja nuoria koskevissa päätöksissä arvioidaan lapsen etua. Nähdäkseni oleellista on kysyä, kuinka paljon tästä arvioinnista toteutetaan hallinnon retoriikkaan kuuluvana “pakollisena pahana” ja milloin lapsen etu voidaan katsoa tosiasiallisesti huomioiduksi.
Migri on huhtikuussa 2015 julkaissut ohjeen Lapsen asian käsittely ja päätöksenteko maahanmuuttovirastossa. Ohjeen saatteessa todetaan muun muassa:
“…oleskelulupia koskevassa päätöksenteossa ei ole kyse puhtaasti sen arvioimisesta, mikä ratkaisuvaihtoehdoista parhaiten vastaa lapsen etua. Sen sijaan on yleensä kyse sen arvioimisesta, onko joku vaihtoehdoista sillä tavoin vakavasti lapsen edun vastainen, että laissa säädetystä edellytyksestä tulisi hyvin poikkeuksellisesti joko poiketa lapsen edun perusteella tai lupa pitäisi jättää lapsen edun vastaisena myöntämättä, vaikka myöntämisen edellytykset täyttyisivät.”
Jo saatteesta voi päätellä, että lapsen etu näyttäytyy peilauspintana, joka pitää mahdollisuuksien mukaan huomioida lapsen asian käsittelyssä kolmella eri tavalla: menettelyllisesti, päätöksen perusteluissa ja päätösharkinnassa. Myös myöhemmin ohjeessa käy selväksi, että lapsen edun tulkinta Migrin päätöksenteossa on suppea. Menettelyllisesti tämä varmasti täyttää lainmukaisuuden vaatimukset, mutta aiheuttaa paljon inhimillistä hätää ja yhteiskunnallista eriarvoisuutta.
Päätöksenteon tueksi tarkoitettu 132-sivuinen ohje kokoaa yhteen lapsen edun arvioinnissa huomioitavia seikkoja. Yksittäisten tapausten herättämiin kysymyksiin siitä ei ole tarkoituskaan löytää vastauksia. Ohjeistuksessa otetaan kantaa lapsen edun yleiseen määrittelyyn, lapsen asian käsittelyyn oleskelulupa-asiassa ja perheenkokoajana, lapsen kohtaamiseen turvapaikanhakijana, lapsen maasta poistamisen tilanteeseen, kansalaisuuteen ja matkustusasiakirjoihin. Lähtökohtana ovat lasten oikeuksiin liittyvät normit ja tulkintasuositukset sekä kansainväliset sopimukset ja kansallinen säätely. Ohjeessa tukeudutaan myös oikeuskäytäntöön ja esitellään Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiä, joissa on käsitelty lapsen etua oleskelu- ja turvapaikka-asioissa. Kokonaisuudessaan Lapsen asian käsittely ja päätöksenteko Maahanmuuttovirastossa esittää lapsen erityistä suojelua tarvitsevana. Lapsen asioissa tulee kuulla lasta ikätasoisesti. Erityisesti kielteisissä päätöksissä Migri ohjeistaa mahdollisuuksien mukaan avaamaan niitä olosuhteita, mitkä päätöksenteossa on otettu huomioon, ja kertomaan, miten lapsen etua on päätöksen taustalla arvioitu.
Migrin laatima ohjeistus on tärkeä tuki, kun lapsen asiaa käsitellään maahanmuuttohallinnossa. Samalla ohjeistus kuitenkin osoittaa, kuinka viranomainen suhtautuu epäluuloisesti perheeseen ja erityisesti mahdolliseen alaikäiseen perheenkokoajaan. Yhtäältä ohjeistus esittää lapsen ensisijaisesti uhrina, jota on suojeltava erilaisilta väärinkäytöksiltä. Samaan aikaan esitetään, että lapsi on osittain kykenemätön ilmaisemaan omaa kasvuhistoriaansa tai kokemuksiaan. Tällainen uhriuttaminen hävittää lapsen oman toimijuuden häntä koskevissa hallinnon prosesseissa. Lapsen kokemusten todentajaksi tarvittaisiin Migrin näkemyksen mukaan myös perheen aikuisia. Esimerkiksi yksin tulleiden alaikäisten lasten omat aikuiset eivät kuitenkaan ole helposti kuultavissa, ja usein juuri perheen vanhempia saatetaan suomalaisen hallinnon taholta epäillä lapsen salakuljetuksen järjestämisestä tai muista väärinkäytöksistä. Lisähaasteita kokemuksien valottamiseen aiheuttavat myös tulkkauksen tarve ja kulttuurierot.
Toiseksi Migrin ohjeesta paistaa läpi rajoittunut näkemys lapsen tosiasiallisesta oikeudesta perhe-elämään ja Suomessa tapahtuvaan alaikäisen perheenkokoajan perheenyhdistämiseen. Ohjeen alussa käydään huolella läpi säädöspohjaa ja lapsen edun elementtejä, kuten turvallisuus, perhe ja läheiset ihmissuhteet, hyvinvointi-, kehitys- ja identiteettitarpeet sekä lapsen osallistuminen. Erityisesti yksin tulleisiin perheenkokoajiin liittyvässä alaluvussa todetaan, että ”lapsen edun sekä perhe-elämän suojan voidaan katsoa edellyttävän, että lapsen jouduttua pakottavasta syystä erilleen vanhemmistaan, perhe tulisi mahdollisuuksien mukaan jälleen yhdistää”(s.70). Näistä todetuista periaatteista huolimatta Migrin ohjeen sovellus- eli substanssiasiat-osiossa korostetaan, etteivät kansainväliset sopimukset takaa vanhemmille yleistä oikeutta oleskeluluvan saamiseen maassa, jossa lapsi oleskelee. Tilanne on päinvastainen: yksin tulleiden perheenyhdistämistä olennaisimmin koskevassa alaluvussa edellytetään otsikoinnista lähtien, että perheenyhdistäminen tulee selvittää suhteessa lapsen kotimaahan tai kolmanteen maahan, jossa vanhemmat kenties oleskelevat.
Yksin tulleet ovat saaneet oleskeluluvan yleensä joko kansainvälisen suojelun, toissijaisen suojelun tai muun yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella. Näin heitä ei useinkaan voida ajatella yhdistettävän perheeseensä entisessä kotimaassa. Maahanmuuttokysymyksiin perehtyneen asianajaja Kirsi Hytinantin mukaan oleskelulupaperusteella on myös oikeusvaikutuksia lapsen mahdollisuuksiin perheenyhdistämiseen. Jos lapsen oleskelulupa myönnetään esimerkiksi yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella, hän ei käytännössä saa perhettään koskaan Suomeen. Samoin Migrin ohjeessa on vain yksi lyhyt viittaus niihin perusteluihin, joilla perheenyhdistäminen voisi tapahtua Suomessa: ”Tällöin on otettava huomioon Suomessa oleskelun pituus, Suomessa aloitettu koulunkäynti tai muu seikka, joka puoltaisi perheenyhdistämistä Suomessa”(s.71).
Heti tämän jälkeen todetaan, ettei lapsen etu yksioikoisesti tarkoita, että lapsi asuisi Suomessa vanhempiensa kanssa. Lisäksi tällaisen myönteisen päätöksen tekeminen ”edellyttää kokonaisvaltaista arviota lapsen edusta, perheen siteistä ja perheen siteiden painottumisesta”. Nähdäkseni tämä tarkoittaa käytännössä, että Suomessa asuvat ja tänne oleskeluluvan saaneet nuoret asetetaan eri asemaan ulkomaalaisuutensa perusteella kuin suomalaiset lapset. Samoin tulkinta lapsen edusta ja oikeudesta läheisiin perhesuhteisiin näyttäytyy ulkomaan kansalaisen kohdalla suppeana. Kokonaisuudessaan Migrin ohjeen lähtökohtana näyttää pikemmin olevan esimerkiksi kielteisen perheenyhdistämispäätöksen perusteleminen kuin myönteiseen päätökseen vaadittavien tulkintojen peilaaminen lapsen edun näkökulmasta. Tällöin julkinen etu tuntuu korostuvan päätösharkinnassa enemmän kuin lapsen etu.
Lapsen edun ongelmallinen tulkinta tulee näkyväksi erityisesti, jos yksin tulleiden tilannetta vertaa Suomeen perheensä kanssa saapuneisiin turvapaikanhakijalapsiin. Siinä missä yksin tulleet suojellaan perheettömiksi, perheensä kanssa saapuneet lapset nähdään osana perheyhteisöä. Tämä perustuu ajatukseen, että Suomen valtio ei ole omilla toimillaan erottanut yksin tullutta perheestään ja täten ei ole vastuussa perheen erillään olosta. Sen sijaan, jos lapsi tai nuori saapuu turvapaikanhakijana Suomeen vanhempiensa kanssa, on hänen etunsa olla perheensä mukana. Näin tapahtuu, vaikka tämä tarkoittaisi käännyttämistä joko lähtömaahan, jossa ei ole esim. koulunkäyntiin tai terveydenhuoltoon oikeuttavia palveluja tai toiseen EU-maahan, jossa kielteisen päätöksen saaneille hakijoille ei järjestetä majoitusta ja siten lapsella on erittäin suuri riski joutua asumaan kadulla.
Menettelylle on lailliset perusteet, mutta lapsen edun näkökulmasta on oleellista kysyä, miksi lapsen etu on olla vanhempiensa kanssa, jos perhe on matkustanut yhdessä, mutta ei ole olla vanhempiensa kanssa, jos lapsi on saapunut Suomeen yksin? Tätä tulisi pohtia kaikkien yksin tulleiden lasten osalta, mutta erityisesti niiden, joille on myönnetty turvapaikka kansainvälisen suojelun perusteella eli heillä on nk. pakolaisasema. Tällöin on erityistä syytä olettaa kotimaahan jääneen perheen myös olevan suojelun tarpeessa.
Lapsen edun arvioinnissa perheenyhdistämisen osalta tulisi entistä selkeämmin ottaa huomioon päätöksen pitkäaikaiset seuraukset. Lapsen etu pitäisi erottaa yleisestä edusta, varsinkin jos yleisen edun ajatellaan olevan kansallisvaltion rajojen vartioimista. Ymmärrys yleisestä edusta pitäisi laajentaa normiohjauksen ja maahanmuuton määrien sääntelystä moninaisten yhteiskunnallisten vaikutusten arviointiin. Lisäksi olisi tarkasteltava, millaisin perustein ja seurauksin perheenyhdistämispolitiikkaa Suomessa harjoitetaan. Kieltämällä ja äärimmilleen rajoittamalla yksin tulleiden perheenyhdistämistä Suomessa ei pystytä estämään kriisi- ja sota-alueilta pois pyrkivien pakolaisten liikkumista. Päinvastoin laillisten maahantulotapojen karsiminen minimiin johtaa hädänalaisten perheiden taloudelliseen ja sosiaaliseen hyväksikäyttöön ja salakuljetusmarkkinoiden laajenemiseen. Ennen kaikkea perheettömäksi jääminen on yksin tulleiden lasten ja nuorten koko elämän mittainen inhimillinen tragedia.
Lähteitä:
Hytinantti Kirsi, asianajaja, Luento. Edustaja-koulutus 6.11.2015, Helsinki.
Kuusisto-Arponen, Anna-Kaisa (2016). Perheettömiksi suojellut: yksin tulleiden alaikäisten oikeus perheeseen. Teoksessa Perheenyhdistäminen, toim. Fingerroos, Outi, Anna-Maria Tapaninen & Tiilikainen, Marja. Tampere: Vastapaino, 89-109.
Migri/ Maahanmuuttovirasto (2015). Lapsen asian käsittely ja päätöksenteko maahanmuuttovirastossa, MIGDno/2013/1037 (julkaistu 23.4.2015)
